二、中央与地方二元权力之格局（第2/3页）

5.满汉官员在政权结构中的比例发生重大变化。清前、中期，满人官员在政权结构中占着绝对的优势。经过太平天国战争之后，手握军政大权的地方督抚，汉人越来越多，满人越来越少，与太平天国之前形成鲜明的对比。当时，全国总督缺额共有10名，巡抚缺额共有15名。到同治三年（1864年），全国10名总督，汉人已经占有8名，满人只剩下了2名；全国15名巡抚，已经完全为汉人所据有。据资料表明，从咸丰十一年（1861年）到光绪十六年（1890年），全国44名总督中，汉人占34个；同一时期，挑选来担任巡抚的117人中，汉人占了104个。[3]这说明，自太平天国运动发生以来，汉人已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数，满洲贵族在地方政权中占绝对优势的时代已经一去不复返了。对于这种情况，清朝统治者并不甘心，他们留恋过去，伺机要恢复自己在地方上失去的权力和地位，这就为以后政局的稳定埋下了祸根。曾国藩的心腹幕僚赵烈文就曾根据当时的实际情况作出了如下判断：“天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”[4]后来的历史发展事实表明，这个结论是正确的。

湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央政府分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继者淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权，大批汉族地方官僚担任地方督抚，集军、政、财、外交诸权于一身，声势显赫，一时无比。外重内轻之实渐已形成。不仅如此，伴随着其后的洋务运动，地方督抚权力的增长超过了中央各部权力的增长速度。

由于中央政府对变局的暗昧与对新事物的保守态度，洋务运动的硕果基本上全开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年（1893年）至光绪二十年（1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新的经济增长的因素，不仅使地方督抚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也成为他们形成实力的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方在经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。

经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了新的历史阶段，形成了近代财政管理模式。

在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”[5]这样，在镇压太平天国过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。

外重内轻政治局面发展的结果，必然带来地方独立的趋向以及同朝廷的分庭抗礼。光绪七年（1881年）有人就指出：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行。间有廷臣条奏饬部核定之件，部臣每以情形难以遥度，仍请交督抚酌议，而督抚则积习相沿，动以窒碍难行，空言搪塞。”[6]尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年来，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”[7]的状况，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞等人分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府最为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督、抚。“而为督、抚者，又都各专其兵，各私其财，唯知自固疆圉，而不知有国家。故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。”[8]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”[9]的局面，使中央“什么事都办不成，外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能逆料”？[10]

[1] 《曾文正公全集》，奏稿，第20卷，第24页。

[2] 薛福成：《庸庵笔记》卷2，江苏人民出版社1983年版，第38页。

[3] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，中华民国史资料丛稿，译稿，第一辑，中华书局1978年版，第20页。