人道主义与政治动机相结合的饥荒援助
1921～1923年苏维埃俄国遭受了史无前例的严重饥荒。饥荒波及俄国30多个省，受灾人口达到3350万。伏尔加河流域、奥伦堡等省份是这次饥荒的重灾区。[36]据统计，仅在灾情严重的巴什基尔地区，饥民人数就达106.4万人，占居民总数的90%。无以为食的饥民不得不吃猫、狗和马粪，甚至出现了人吃人的凄惨景象。饥荒导致广大人民群众特别是农民对共产党员和苏维埃政权产生了不满和敌对情绪。一些农民把共产党员看作是老百姓灾难的根源，对苏维埃政权征收粮食税的政策采取敌视态度，甚至在有的地方，由于粮食危机工人对苏维埃政府也产生了不满情绪。[37]
早在1921年5月，苏维埃政府就已经获知夏季干旱将至的消息。由于预料到饥荒即将到来，苏维埃政府想尽各种办法来收集粮食。作为苏维埃政府的领导人，列宁更是整天被饥荒所困扰，苦苦思索着渡过眼前这场难关的良策。5月10日，列宁致电在伦敦的苏维埃商务代表团：“给你们下达的购买200万普特粮食的命令必须立即执行，不拘价钱多少，无论在何处，请于近日购买一批，哪怕是数量不多的一批。”另据克拉辛回忆：“当我1921年夏天从伦敦回到莫斯科，来到列宁办公室的时候，我发现他处于不安的情绪中。他老是望着酷暑、炎热的天空，显然他是在期待着，渴望已久的云儿何时才会出现。而且，他不断地问我：‘我们是否能够从国外购买到粮食？协约国是否允许运粮食到俄罗斯？’……弗拉基米尔·伊里奇几乎亲自关注每一艘从国外来的轮船，简直是用电报和信函来轰炸我们：‘切望做到所有可能做到的事情，以便更快地救济灾区。’”[38]
严重的饥荒迫使苏维埃政府不得不向国际社会寻求人道主义援助。1921年7月23日，美国的报刊上出现了马克西姆·高尔基于1921年7月13日向“有良知的人们”发出的呼吁书。呼吁书中说，由于歉收，千百万的俄国人正面临饥饿的威胁。因此，高尔基呼唤所有有良知的欧洲人和美国人都来用粮食和药品帮助他们。[39]列宁也在1921年8月6日《真理报》上发表告《国际无产阶级书》，并向欧美各国政府发出专函，请求西方国家的政府和人民特别是广大工人阶级向苏维埃俄国提供粮食援助。对于获得西方国家的援助以列宁为首的布尔什维克党始终怀有复杂、矛盾心理。一方面，十月革命后美国和协约国直接参与了旨在推翻苏维埃政权的武装干涉。武装干涉虽然失败了，但以美国为首的西方国家对苏俄实行经济封锁和政治孤立政策。在这样背景下，呼吁西方国家向苏俄提供援助很可能为其从事反苏维埃政权活动提供可乘之机。早在1920年，列宁在谈到西方国家的粮食援助时就曾指出，“不要指望富有者——资本家的援助。目前统治世界的英、美、法等强国资本家们虽然向我们表明，他们愿意援助我们的饥民……但他们想利用饥馑来消灭我们用鲜血和汗水换来的自由，永远夺取工农手中的政权。”[40]另一方面，面对千百万饥民挣扎在死亡线上的凄惨景象，苏维埃政府又渴望得到西方国家的援助。
美国方面很快对苏维埃俄国的请求做出回应。美国救济总署同意对俄国饥民开展救援工作。美国救济总署是一个慈善机构，成立于1919年，由赫伯特·胡佛负责领导，其主要任务是向遭受第一次世界大战的欧洲国家的居民、特别是儿童和老人提供援助。美国政府虽然称它是一个非官方性质的慈善机构，但这不完全与该组织的真实情况相符。该组织成立之初，美国政府就希望利用它对欧洲国家的粮食援助来达到遏制布尔什维主义思想的目的。1919年1月11日，威尔逊总统在谈到美国救济总署向欧洲国家提供粮食援助的目的时曾经指出：“粮食援助是解决目前欧洲局势和和平问题的关键，布尔什维主义坚决向西方推进，它已经席卷了波兰，并正在向德国蔓延。虽然武力不能阻挡它，但是粮食援助可以阻止它。”在对苏维埃俄国进行武装干涉时期，美国政府也曾试图通过该组织对反布尔什维克力量的粮食援助来达到反苏维埃政权的目的。[41]显然，美国政府也希望借饥荒援助的机会来对苏维埃政权施加影响。
在提供人道主义援助之前，苏维埃俄国与美国救济总署就援助问题进行谈判。美国救济总署提出条件，要求苏维埃政府尽快释放关押在俄国的美国人（在苏维埃政府的官方文件中他们被称作俘虏——作者注）。出于对苏维埃政权的反感和不信任，美国救济总署还提出粮食援助范围不包括军人和苏维埃国家机关的工作人员，并要求其工作人员在苏维埃俄国享有治外法权。为了获得境外的粮食援助，苏维埃政府违心地接受了上述条件。[42]
1921年8月20日，苏俄政府与美国救济总署在里加签订了救济饥民的条约。条约签订后不久，美国救济总署的第一批救灾物资就已运抵俄罗斯。为了救济灾民，在整个饥荒期间美国救济总署共募集资金6600万美元。截止到1922年7月1日，即在饥荒最严重的日子里，美国救济总署共向俄国运送了788878吨物资，其中包括粮食、大豆、豌豆、罐装牛奶、糖、奶油、可可、药品和服装等；救助饥民总数855万人，其中包括325万名儿童和530万名成年人。[43]另据苏维埃政府统计，美国救济总署曾向俄国48.5%的饥民提供过粮食援助，并向俄国多家医院和保育院提供过药品援助。正是因为有了美国救济总署的粮食和药品援助，才使千百万挣扎在死亡线上的俄国饥民摆脱了疾病困扰和死神威胁。
由于社会制度和意识形态的严重分歧和对立，苏维埃政府对外国救援机构在俄活动始终怀有高度的戒备心理，担心这些机构在俄从事间谍和破坏活动。1921年12月斯大林对外国救济组织的谍报活动发出警告：“不要忘记，充斥俄国的商业和其他代表团在与俄国做买卖、救济俄国的同时，也是世界资产阶级的谍报机关。”[44]1922年5月俄共（布）乌法省委员会主席团会议在声明中也指出：“美国救济总署为白卫分子破坏苏维埃政权、从事反革命活动提供了场所。”[45]正是因为相互间缺乏必要的信任，苏维埃政府与美国救济总署在合作过程中经常会出现一些摩擦。
按照里加条约，美国救济总署工作人员有充分的自由来选择俄方雇员。这一点常常引起苏维埃政府的不安，担心因此会失去对美国救济总署在俄活动的有效监督。美国救济总署通常喜欢吸收有一定社会经验的俄国知识分子来为其工作，但是这样的人数量有限。十月革命后大批的俄国知识分子、包括教授和医生离开了俄国，剩下的很多人遭到了苏维埃政府的排挤和镇压。由于对布尔什维克党的政策充满恐惧、害怕被指控为从事反革命活动和与外国资本有瓜葛等原因，很多俄国人拒绝为美国救济总署工作。