中编 现代中国的国家建构（第6/9页）
民国初年，相比于权力危机，权威危机更为严重。革命涤荡了皇帝的权威，新的共和制度理应从人治走向法治，按照马克斯·韦伯的观点，即从卡里斯玛（神魅领袖）统治的权威转型为法理型统治的权威。美国革命之后的重心并非围绕着权力，也不急于扩大参政权，而是追求制度的转型，通过立宪建立统一的共和制度。立宪共和与民主共和是两条不同的政治道路。民主共和所致力的，是权力的安排和政治参与权的扩大，它可以迅速满足各种政治势力进入权力中心的欲望，但存在着一个极大的风险，即缺乏制度的稳定性，各方在政治冲突之中很容易产生“失序”，乃至发展为政治共同体的破裂；而立宪共和，从民主的角度来说似乎比较保守，但它所着力的是制度重建，即马克斯·韦伯所说的法理型统治，以宪法为最高大法的立宪秩序。之所以美国革命之后成功建国，法国大革命之后动荡不已，正是因为美国革命走的是立宪共和的道路，而法国革命走的是民主共和的道路。[32]
先民主还是先立宪，结果大相径庭。这一选择在晚清呈现在世人面前，结果中国选择了民主共和。民国建立之后，这一问题依然徘徊不去。为了对付袁世凯可能出现的总统专权，革命党延续革命成功的思路，拼命扩张国会的权力，让总统变得有职无权，试图通过扩大民主的方式建立以议会为中心的权力秩序。进步党人面对汹涌而起的民主浪潮和地方封建的回潮，恐惧中国将会分崩离析，于是一头倒向袁世凯，相信“非袁不可”，希望通过建立强有力的中央权力收拾革命后的秩序。一个致力于民权，另一个主张中央集权，双方在权力问题上大动干戈，却将最要紧的立宪问题置于次位。国民党和进步党都迷信权力，以为搞定了最高国家权力，便天下太平。殊不知，这样做至多缓解了权力危机，却无助于日益加深的权威危机。杨度如此形容革命后的权威危机：“君主乍去，中央威信远不如前，遍地散沙，不可收拾。”[33]事实上，民初的权威危机远比杨度所说的要严重。传统中国一直存在着双重权威，君主代表政治权威，儒家士大夫代表道德权威。两种权威的最终源头都是天命。辛亥之后，这双重权威通通发生了问题。普遍王权被推翻之后，宪法未立、宪政未成，意味着政治权威的虚空化，这是从卡里斯玛统治向法理型统治转型的历史阵痛。不仅政治权威无所落实，连传统的道德权威也正在流失：作为帝国意识形态的儒家义理随着普世王权的崩溃而失去了肉身，成为无根的孤魂。原先的道德权威承担者儒家士大夫在清末民初也开始腐败，1906年，《东方杂志》有文如此说：“近十年来，士［大］夫之知识虽稍有进步，而德性之衰落则日益加衰。……独其中一二狡黠之徒，假公众义务之名，而为私利侵蚀之计，托合群泛爱之事，而行其把持挠败之策。”[34]社会精英先是在洋务运动和晚清新政中被金钱腐蚀，随后在民初的议会选举中堕入政治腐败。不仅旧式士大夫道德变质，新式知识分子更是有过之而无不及。社会舆论对社会精英的失望之情，溢于言表。[35]
在一个失去权威的年代，最容易发生革命。无数有政治企图心的游民、游士自认秉承天命或代表民意，争夺国家最高权力。在群雄并起的乱世里面，与其说缺乏的是一个公认的主权者（世袭的皇帝或公选的总统），不如说少了一个超越于个人、党派和各种权力之上的宪政。杨度看到民国成立之后，因为失去了皇帝，各种势力都在窥觑国家最高权力，内乱将永无休止，遂提出君主立宪：“非立宪不足以救国家，非君主不足以成立宪。立宪则有一定法制，君主则有一定之元首，皆所谓定于一也。救亡之策，富强之本，皆在此矣。”[36]杨度的第一句话“非立宪不足以救国家”是对的，但第二句话“非君主不足以成立宪”却是错的。作为一个从旧时代走过来的士大夫，他依然将权威与权力捆绑在一起，君主与立宪合二为一，似乎只有存在世袭的最高主权者，宪政才能稳固建立。然而，真正的宪政，无论是君主立宪还是共和立宪，根本的问题不在于通过权力以确立权威，而是建立一个超越权力之上的立宪法则，一个不依赖神魅人格的法理型权威，从而一方面赋予权力以正当性统治，另一方面限制权力的专断性趋向，从而确保政治秩序的长治久安。
民国初年的中国各派势力和社会舆论，其实并不重视法治，更不在意宪政。陈志让敏锐地注意到，民初政治的最高原则，并非“合法”或“违法”，而依然是传统的“有道”还是“无道”。[37]偏偏辛亥之后，天下之道，山崩地裂，成为一个无道的世界。各路政治势力，各有各的道，他们假借天道、民意，以“有道”讨伐“无道”。每一次讨逆宣言，皆慷慨激昂，诉诸抽象的伦理大德或缥缈的人民公益。然而，民初之“道”却丧失了具体的制度肉身，无法转化为明晰的法理规范。各种“道”互相冲突，独独缺乏超越于意识形态和派系利益之上的制度性法理和公认的政治价值。民初的政治不是没有法，也不是没有法统，但约法也好，法律也好，乃至法统也好，通通成为争夺权力的工具。对于法的观念，儒家是道德为体，法律为用；法家则是权力为体，法律为用。而中国政治历来是外儒内法，表面争的是“有道”，实质抢的是权力，无论在道德还是权力面前，法都沦落为工具性的次等价值，“于是中国关心政治的人从二十世纪初年那种向往法治的态度，变为怀疑法治、轻视法治”[38]。
民国初年是一个非常的时代，处于阿克曼所说的制宪政治时期，而非常态政治时期。[39]制宪政治要解决的是一个国家的根本大法，因此，参与制宪的各个党派虽然有各自的价值、信念和利益，但要求他们在制宪的时候，暂时放下党派之私见和私利，从国家的长远和整体利益出发，制定超越党派的永久宪法。然而，民国伊始，从制定约法开始，政治制度的设置，便是从党派利益出发，因人而异。南京临时政府的《政府组织大纲》原规定的是总统制，待临时大总统将由孙中山让给袁世凯之后，《临时约法》即改为内阁制，以便架空袁世凯，通过国民党在议会中的多数，保证权力掌握在自己手里。当时舆论即批评所谓约法是对人立法。[40]国家大法要让各党各派普遍接受，最重要的是制定出来的规则不是针对具体的人或党派，也不是权力的具体安排，而应该是一种超越党派、超越权力并能驾驭权力的制度性权威。然而，民初的立宪，从《临时约法》到《天坛宪草》（《中华民国宪法草案》），一切围绕着权力轴心展开，不是为建国奠定党派中立的制度性权威，而是一场政治权力的角逐。国民党在民初的议会中占据压倒性优势，政治气势如日中天，却被社会舆论讥讽为“革命元勋”。这些从底层上来的政治新贵，一旦手握权力，便刚愎专断，不能容纳他党的意见。[41]在政治的非常时期，国民党与进步党、袁世凯一样，比较起制宪，更关心的是权力的扩张，是一党利益之最大化。而立宪，只是实现权力扩张的手段而已。杨度批评说：“民国立宪之权操于民党，民党之所谓立宪，亦非立宪也，不过藉立宪之手法，以达革命之目的而已。”[42]这一批评有其政治偏见和言过其实之处，但民初国会的宪法起草委员会，由于国民党人占多数，且党派意识浓厚，的确给世人以这种负面印象。自由主义的政治学家张佛泉后来在反省民初的政治制度设计时，就指出《天坛宪草》给总统留下的行政权太少，以至于让袁世凯无法接受，痛下毒手。他说：“民治制度与专制不同，就在一个有紧箍咒念，一个却没有。有紧箍咒念，就可以得到负责的专权。但是紧箍咒绝对不可常念，常念便不得取经。民初的国民党人错误便错在这一点，弄个紧箍咒（其实还是假的）像老太婆捣鬼似的在嘴上念个不休。结果闹到党员被驱逐南下，并钳制的消极势力都一齐失去。”[43]